Arrêté anti-mendicité : anatomie d’une chasse aux pauvres

Comme relaté par « le Ch’ni » dans son article du 3 juillet 2026, le tribunal administratif de Besançon a rejeté les premiers recours qui visaient à obtenir la suspension de l’arrêté dit « anti-mendicité agressive ». La messe n’est toutefois pas dite. Le tribunal administratif de Besançon, toujours saisi du recours au fond, aura à juger en formation collégiale de la légalité de l’arrêté. À cette occasion, plusieurs des questions soulevées par les opposants devront être tranchées par le tribunal, qui n’est aucunement tenu par l’appréciation du premier juge statuant dans le cadre de l’urgence. Au-delà des arguments juridiques qui se jouent dans les tribunaux, chacun et chacune est libre de s’interroger de manière plus large sur une stratégie qui préfère s’attaquer aux pauvres plutôt qu’à la pauvreté.
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Les interdictions posées par l’arrêté anti-mendicité :

Pour rappel, par son arrêté du 29 mai 2026, le maire de Besançon a interdit « l’occupation de manière prolongée en station debout, assise ou allongée des voies publiques par des individus seuls ou des regroupements de personnes », que cette occupation soit accompagnée ou non de sollicitations à l’égard des passants, lorsque celle-ci est de « nature à entraver la libre circulation des personnes, à porter atteinte à la sécurité publique, à la salubrité publique, notamment lorsqu’elle s’accompagne de nuisances sonores ».

L’arrêté interdit également les regroupements de plusieurs chiens en stationnement prolongé ou continu sur la voie publique, même accompagnés de leurs maîtres ou tenus en laisse, lorsqu’ils « portent atteinte à la sûreté ou à la commodité de passage, sont accompagnés d’un comportement agressif, d’aboiements intempestifs ou portent atteinte à la propreté et à la salubrité des voies ».

Cette rédaction soulève plusieurs problèmes. En premier lieu, elle ne vise pas la mendicité, car l’interdiction porte sur la seule occupation prolongée de l’espace public, qu’elle soit accompagnée ou non de sollicitations à l’égard des passants. N’importe quelle personne peut donc se retrouver en situation d’infraction par sa seule présence prolongée dans l’espace public, si le pouvoir verbalisateur estime que cette occupation serait « de nature à » entraver la circulation ou à porter atteinte à la sécurité ou à la salubrité. Le fait que le terme « de nature à » soit utilisé donne un large pouvoir aux agents de police municipale, puisqu’ils pourront verbaliser selon leur propre interprétation, qui sera nécessairement subjective, des comportements qu’ils estiment comme pouvant potentiellement causer des troubles, sans que ceux-ci ne se soient encore réalisés.

Au vu de cette interdiction générale, nous pouvons craindre deux choses : soit il s’agit d’un arrêté cosmétique visant à faire plaisir l’électorat du nouveau maire et qui restera sans application, soit, et pire encore, il sera appliqué de manière discriminatoire à l’égard des personnes dites « marginalisées » qui sont visées dans les considérants de l’arrêté. Dans tous les cas, le pouvoir de police administrative de prévention de troubles dévoué à la police municipale franchit une nouvelle limite au nom de l’idéologie du tout-sécuritaire.

Pour rappel, ces interdictions sont effectives entre 10 et 20 h, tous les jours de la semaine, entre le 1er juin (date de publication de l’arrêté) et le 15 octobre 2026 sur l’ensemble du périmètre couvrant de nombreux secteurs piétons de la ville, essentiellement de la Boucle, à savoir :

1. Grande Rue (du pont Battant à la rue de la Préfecture)
2. Place Pasteur
3. Place du 8 septembre
4. Place Granvelle
5. Rue des Granges (de la Place de la Révolution à la Place Jean Cornet)
6. Rue Battant
7. Rue de la Madeleine
8. Square Bouchot
9. Rue Champrond
10. Square Saint-Amour
11. Passage Pierre-Adrien Paris, entrée des Halles Beaux Arts
12. Zone commerciale de Chateaufarine

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La contestation en justice de l’arrêté par ses opposant·e·s

Les auteurices des recours en justice : une femme vivant à la rue (soutenue par des membres de la société civile qui s’organisent sous forme de collectif) et trois élu·e·s municipaux·les d’opposition : Séverine Véziès (LFI), Anthony Poulin (EELV) et Hasni Halem (PCF), représenté·e·s par Me Dravigny, ont demandé l’annulation de l’arrêté devant le tribunal administratif de Besançon dans un recours pour excès de pouvoir.

Iels ont doublé leur action d’une procédure en référé-suspension, procédure d’urgence qui permet aux justiciables qui démontrent l’existence d’une urgence et d’un doute sérieux sur la légalité d’une décision d’en obtenir la suspension, le temps que le tribunal statue au fond sur sa légalité. Le délai de jugement d’un référé-suspension, procédure d’urgence, est en général de deux à quatre semaines, tandis que le délai moyen pour trancher « au fond » sur la légalité de l’arrêté est estimé à au moins un an.

Parallèlement, la fédération des acteurs sociaux a aussi, de son côté, déposé un recours en annulation doublé d’un référé-suspension. Michaël Balandier, docteur en droit, est aussi intervenu volontairement dans les procédures de référé-suspension pour soutenir les requérant·e·s. Les trois élu·e·s d’opposition cité·e·s avaient aussi sollicité l’intervention du préfet du Doubs afin qu’il exerce son obligation de contrôle de légalité des décisions du maire en engageant la procédure dite de « déféré préfectoral » devant le Tribunal Administratif. Néanmoins, aucune suite n’a été donnée à ce courrier et le délai pour engager une telle procédure a expiré fin juillet.

Les arguments des requérant·e·s : iels soutiennent que l’arrêté porte des atteintes illégales à plusieurs droits fondamentaux, notamment la liberté d’aller et venir et le droit à la vie privée et familiale lié à la dignité des personnes en situation de précarité. Iels soutiennent également qu’en ciblant notamment les personnes qui mendient et les secteurs les plus fréquentés du centre-ville, la mesure porte atteinte au principe de fraternité et à la liberté d’aider autrui dans un but humanitaire.

Pour démontrer l’illégalité de l’arrêté, les requérant·e·s ont soulevé plusieurs arguments, dont la liste et le détails seraient trop longs à énumérer, mais qui pourraient être résumés comme suit :

En premier lieu, les requérant·e·s dénoncent que l’arrêté évoque dans ses motivations l’existence de sollicitations agressives de passants et de diverses nuisances qui seraient causées sans toutefois apporter la moindre démonstration que ces troubles présentent une importance et une persistance suffisantes pour justifier une telle interdiction.

Quand bien même il existerait des nuisances, il convient de rappeler que le droit existant permet d’ores et déjà de réprimer les menaces de violences (R. 623-1 du code pénal), le fait de « en réunion et de manière agressive, ou sous la menace d’un animal dangereux, de solliciter, sur la voie publique, la remise de fonds » (article 312-12-1 du code pénal), l’ivresse publique manifeste (article R. 3353-1 du code pénal), le harcèlement et les attroupements violents (articles 222-33-2-2 ; 431-1 et suivants du code pénal) ou encore les injures publiques (article R. 621-2 du code pénal). De surcroît, un arrêté municipal du 17 mars 2022 (DSTP.24.00.A20 publié le 02/02/2024) interdit également la consommation d’alcool en dehors des terrasses des commerçants (sauf manifestations autorisées) dans un large périmètre de la Ville, dont la boucle bisontine.

Quant à la mendicité, elle n’est plus un délit en France depuis 1994. Lorsque l’on interdit « l’occupation de manière prolongée » des voies publiques aux personnes qui vivent en situation de mendicité – qu’elle soit agressive ou non, qu’elle soit pratiquée tous les jours ou pas ou qu’elle soit pratiquée au moment d’une interpellation ou pas, on interdit à ces personnes tout simplement d’être dans un périmètre. Ceci constitue une grave discrimination en raison de la précarité des personnes. Cet arrêté crée ainsi un régime de répression parallèle d’un comportement licite et conduit à appliquer une peine non prévue par le législateur. Cette manœuvre s’appelle un contournement de pouvoir.

Nul·le n’ignore le projet de Ludovic Fagaut d’attractivité du territoire, qui a déclaré vouloir transformer la boucle bisontine en une carte postale. Plusieurs éléments laissent donc penser que cet arrêté excède l’objectif légal de maintien de l’ordre public et vise plutôt une finalité touristique, esthétique et commerciale – sujets spécifiquement évoqués lors de la conférence de presse de présentation de cet arrêté – et confirment donc ce contournement de pouvoir. En définitive, cet arrêté est utilisé plus comme un outil pour faire disparaître du regard une population précaire qui dérange et qui n’a nulle part d’autre où aller que dans la rue.

Certains pourront dire que le périmètre est assez restreint et que les personnes visées pourront aller dans d’autres espaces de la ville et abandonner la boucle et l’espace commercial de Châteaufarine. Néanmoins, cela serait ignorer que la boucle concentre de très nombreuses structures d’accompagnement et de subsistance pour le public en précarité. Sans oublier non plus le droit des personnes qui se trouvent dans la boucle d’aider autrui dans un but humanitaire qui découle du principe républicain fondateur de fraternité.

Parmi les structures présentes, la rue Champrond concentre deux structures essentielles et vitales pour ce public qui donnent une dimension à part entière à ce contentieux.
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Rue Champrond : l’épicentre de la chasse aux pauvres

Il est reproché au maire d’avoir visé des secteurs dans lesquels se trouvent la quasi-totalité de l’infrastructure sociale, médicale et alimentaire destinée aux personnes en situation de précarité et notamment sans domicile : distribution alimentaire de l’association protestant « L’Entraide », locaux de la « CIMADe » où sont proposés des conseils juridiques gratuits pour les personnes migrantes, le centre médico-social « Bacchus », la protection médicale infantile (PMI), l’association « Petits frères des pauvres » ou bien des abris de nuit pour femmes et mineur·e·s.

Et parmi tous ces services dans la rue Champrond, sont présents le « Service d’Accueil et d’Accompagnement Social » (SAAS) du CCAS et la « Boutique Jeanne Antide », qui se trouve depuis un moment dans le collimateur du nouveau maire.

Le SAAS est chargé de la domiciliation administrative des personnes sans domicile fixe et propose un service d’accompagnement socio-éducatif global ainsi que des permanences médicales gratuites. La « Boutique Jeanne Antide » est le seul accueil de jour de Besançon où les personnes en grande précarité peuvent se rendre pour prendre gratuitement un petit-déjeuner, un déjeuner et accéder à des services d’hygiène (douches, toilettes, machines à laver) et disposer d’une bagagerie.

Nul ne saurait prétendre que des personnes se rendent dans la rue Champrond pour mendier auprès d’autres personnes en situation de grande précarité. Cependant, le fonctionnement même de ces établissements comporte la création de files d’attente pour bénéficier d’un repas, ce qui implique nécessairement un stationnement prolongé dans la voie publique. Par conséquent, pour avoir accès à ces moyens essentiels de subsistance, les usagers de la « Boutique Jeanne Antide » risquent d’enfreindre l’arrêté municipal litigieux.

Le nouveau maire affiche publiquement son intention de déplacer la « Boutique Jeanne Antide » de Battant, voire de s’en passer tout simplement, en faisant référence à d’autres structures – sans donner aucun exemple – qui pourraient assurer ces missions essentielles.

Battant a accueilli le premier « bouillon des pauvres » en 1801 créé par Jeanne Antide-Thouret. Son action s’est poursuivie jusqu’à nos jours grâce à une ténacité hors norme de l’Association et de ses équipes. Ainsi, la « Boutique Jeanne Antide » reste, à ce jour, la seule structure de Besançon qui propose un accueil, une écoute et des repas gratuits pour des personnes en grande précarité.

Le maire non seulement ne propose aucune alternative à la situation de concentration de la précarité sur cette rue qu’il estime problématique, mais il frappe sur les plus fragiles en rendant leur présence réprimable.

Les personnes qui sont en situation de rue ou en grande précarité sont dépourvues d’une grande partie de leur droit à la vie privée et familiale consacré par l’article 8 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Cependant, la Cour Européenne des Droits de l’Homme, dans son arrêt « Lacatus c. Suisse » du 19 janvier 2021, a jugé que le droit de s’adresser à autrui pour obtenir de l’aide « relève de l’essence même des droits protégés par l’article 8 ». Ainsi, la dignité de la personne est sérieusement compromise « si la personne concernée ne dispose pas de moyens de subsistance suffisants ». Pour cette raison, la Cour censure les « mesures générales et indifférenciées » qui sanctionnent une personne vulnérable « dans une situation où elle n’avait très vraisemblablement pas d’autres moyens de subsistance » sans procéder à une véritable mise en balance des intérêts.
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Le rejet du recours en référé par le tribunal administratif de Besançon

Par une décision rendue le 2 juillet 2026, le juge des référés du tribunal administratif de Besançon, qui est un juge statuant seul, a rejeté les recours en référé-suspension introduits par les requérant·e·s qui visaient à suspendre l’application de l’arrêté en attendant le jugement sur le fond.

Dans sa décision, le juge a considéré que le maire de Besançon avait démontré la réalité des troubles à l’ordre public générés par des personnes occupant de manière prolongée l’espace public, en s’appuyant notamment sur des extraits de mains courantes des forces de l’ordre et de témoignages de riverains et de commerçants. Il a également estimé que la mesure d’interdiction était proportionnée car restreinte à certains espaces de la ville et à certains horaires.

Par le rejet de ce premier recours en référé-suspension, l’arrêté s’applique jusqu’à ce que le tribunal statue « au fond », c’est-à-dire de manière définitive sur sa légalité. L’ordonnance rendue soulève deux questions juridiques majeures : un contournement des pièces ainsi qu’un défaut de motivation. Néanmoins, la possibilité d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État a été écartée puisque sa décision arriverait après l’expiration de l’arrêté litigieux et serait automatiquement traduit en un non-lieu de statuer.

Dénaturation des pièces

Pour rejeter ce recours, le juge s’est basé sur plusieurs pièces versées par la Ville de Besançon, notamment des mains courantes liées à la mendicité, ainsi que des témoignages de riverain·e·s et de commerçant·e·s. Ces pièces permettent selon le juge de justifier que « l‘arrêté litigieux repose sur la nécessité d’assurer le bon ordre, la sécurité des administrés et la salubrité publique eu égard aux troubles liés à la présence prolongée de personnes ou de chiens sur la voie publique ».

Toutefois, une analyse détaillée des pièces révèle que sur la sélection des 318 mains courantes liées à la mendicité produites par la municipalité pour justifier son arrêté, seules 40 d’entre elles (soit 13 %) concernent des cas où les forces de l’ordre ont effectivement constaté des troubles à l’ordre public générés par des personnes occupant de manière prolongée l’espace public. De plus, seules 17 de ces mains courantes (soit 5 %) concernent les rues visées par l’arrêté d’interdiction.

En réalité, une grande partie des mains courantes déposées ne concernait aucunement des cas de troubles à l’ordre public. Sur nombre d’entre elles, les forces de l’ordre constatent qu’il n’y a « rien à signaler », ou encore, en présence de « SDF » ou « SDS » (sans domicile stable), que ces derniers ne gênent aucunement la circulation et ne génèrent aucun trouble à l’ordre public. Pour les 17 des 318 mains courantes pour lesquelles il ressort effectivement qu’il y avait des troubles générées par des personnes stationnant ou mendiant dans la rue, les forces de l’ordre notent dans l’immense majorité des cas que les intéressé·e·s obtempèrent et quittent les lieux à leur demande.

Enfin, une autre partie des mains courantes produites ne présente manifestement pas de lien avec l’objet de l’arrêté, qui concerne des faits d’une autre nature (tapage ou agressions liés à des débits de boissons en soirée, ou vols dans des boutiques par exemple). Les témoignages de riverain·e·s et de commerçant·e·s produits par la Ville ne permettent pas non plus d’établir avec certitude qu’il y aurait une réelle nécessité d’adopter une restriction des libertés.

En effet, sur les six témoignages de riverain·e·s produits, quatre ne présentent manifestement pas de lien avec l’objet de l’arrêté municipal. Trois d’entre eux concernent des faits de tapage ou d’agression physique émanant d’établissements privés de nuit (alors que l’arrêté vise la voie publique, en journée). L’un d’entre eux concerne un tapage nocturne sur la voie publique, rue Battant. Sur les deux témoignages présentant un lien avec l’objet de l’arrêté municipal, on retrouve une personne se plaignant des troubles de voisinage occasionnés par des SDF et demande des renseignements sur « l’arrêté anti-mendicité promis », se plaint des « conditions trop favorables des SDF à Besançon » et estime que « s’ils [les SDF] avaient plus de difficultés à vivre à Besançon dans la journée, ils ne seraient pas là la nuit ». Ce témoignage illustre assez bien le caractère électoraliste de cet arrêté.

Côté commerçant·e·s, seuls deux témoignages ont été versés par la Ville à la procédure, notamment du côté de la zone commerciale de Chateaufarine et qui invoquent des conséquences économiques négatives du fait de la présence de personnes qui mendient, sans pour autant apporter des précisions chiffrées ou matérielles. Malgré tout cela, la juge a considéré que l’ensemble de ces pièces sont « de nature à établir la matérialité de troubles à l’ordre, la sécurité et la salubrité publics générés par des individus occupant de manière prolongée l’espace public » en faisant fi de tous les arguments prouvant le contraire.

Défaut de motivation

Afin de demander la suspension de l’arrêté, les requérant·e·s ont demandé au juge d’apprécier la gravité et le caractère urgent de priver les personnes en grande précarité des services essentiels compris dans le périmètre de l’arrêté, et plus particulièrement dans la rue Champrond.

Dans un effort d’équilibrisme rocambolesque, la Ville a essayé d’expliquer en quoi stationner dans une file d’attente n’enfreint pas l’arrêté. Or, c’est précisément cette interprétation faite a posteriori de l’arrêté, qui plus est lors d’un contentieux, qui prouve en elle-même que la rédaction de l’arrêté est illégale en l’état.

Néanmoins, le juge ne s’est tout simplement pas prononcé sur ce moyen de droit. À notre avis, ce silence constitue un défaut de motivation que le tribunal administratif devra éclaircir lors du jugement sur le fond, dans le cadre du recours pour excès de pouvoir.

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Les questions qui restent à trancher définitivement par le tribunal

Si l’arrêté a franchi la première étape du référé, plusieurs questions restent en suspens quant à la légalité de l’arrêté, auquel le tribunal administratif, statuant cette fois-ci en formation collégiale (composition de trois juges), devra répondre.

Une telle interdiction était-elle réellement nécessaire ?

Les juges auront notamment à apprécier à nouveau s’il était réellement nécessaire pour le maire d’édicter l’arrêté litigieux. En effet, en droit français, selon la formule consacrée, la liberté est la règle, la restriction de police est l’exception. Cela implique, selon une jurisprudence constante du Conseil d’État, que si les maires peuvent valablement édicter une interdiction afin de prévenir des troubles à l’ordre public, ces interdictions ne sont légales que si elles sont nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi.

En clair, un maire ne peut poser des interdictions que si elles sont rendues nécessaires par de réels risques d’atteinte à l’ordre public. Il ne faut pas que l’interdiction emporte des effets disproportionnés sur les droits et libertés dont chacun·e jouit. Au vu du nombre relativement faible de troubles constatés et sans lien avec la mendicité, et pour lesquels les policiers arrivent déjà à y mettre fin avec le droit existant, la nécessité des mesures prises interroge fortement.

Afin de vérifier l’adaptation et la proportionnalité de l’arrêté, il faudra aussi démontrer que d’autres mesures moins contraignantes ne sont pas à même de limiter les troubles à l’ordre public. En l’occurrence, un programme de médiation avait été déployé dans le quartier de Battant par l’ancienne municipalité. Lors du référé-suspension, la nouvelle Mairie a simplement justifié que la seule existence par le passé d’un dispositif de médiation qui n’avait pas mis fin aux troubles justifie en soi un tel arrêté. Or, aucun bilan quantitatif et qualitatif de ce dispositif de médiation n’a été dévoilé.

Monsieur le Maire assume un programme de rupture. En l’occurrence, il s’agit d’une rupture du principe de progressivité et de proportionnalité, que le juge devra qualifier.

Le périmètre de l’interdiction est-il adapté ?

Sur plusieurs secteurs concernés par l’arrêté d’interdiction, à savoir la place Granvelle, le square Saint-Amour, le passage Pierre-Adrien, la place de la Révolution et la rue Champrond, aucun trouble à l’ordre public lié à la présence de personnes de manière prolongée dans l’espace public ne ressort de l’extrait des 318 mains courantes rapportées par la ville de Besançon.

Concernant l’interdiction au sein de la rue Champrond, il a été largement détaillé et motivé combien elle s’avère problématique. Précisément, l’une des autrices du recours en justice, spécialement concernée car vivant à la rue, témoignait au micro du « Ch’ni » à l’issue de la première décision : « Quand il y a la police près de la boutique Jeanne-Antide, j’évite de m’y rendre. C’est pourtant là mon seul moyen d’accéder à un repas, mais comme d’autres, je veux éviter la répression. »

Si l’on ne peut affirmer, sauf à faire des procès d’intention à l’égard du maire Ludovic Fagaut, que l’objectif par l’inclusion de la rue Champrond était de dissuader les personnes dans le besoin d’accéder aux quelques structures leur permettant de couvrir quelques-uns de leurs besoins essentiels, force est de constater que l’interdiction produit de tels effets.

Le droit international en toile de fond

Le Comité européen des droits sociaux, chargé de la mise en œuvre de la Charte sociale européenne, a tout récemment épinglé la France pour la prolifération d’arrêtés « anti-mendicité ».

Il a en effet statué le 5 mars 2026 que la multiplication de ces arrêtés emportait une violation du droit à la protection contre la pauvreté et l’exclusion sociale des personnes qui vivent dans la pauvreté dans l’espace public. Le comité relève que si la préservation de l’ordre public, but visé par les arrêtés, constitue en soi un objectif légitime, les interdictions posées ne répondent pas en pratique, dans la grande majorité des cas, à des troubles avérés à l’ordre public. Il précise que les sanctions sont non seulement inefficaces, mais surtout contre-productives car elles ne font que perpétuer et aggraver la situation des personnes précaires en les excluant de l’espace public. Il souligne également le risque d’abus dans les sanctions prononcées en raison du caractère vague des termes « occupations prolongées » ou « mendicité agressive » fréquemment employés dans les arrêtés.

Bien que cette décision ne lie pas directement les tribunaux français, c’est un élément de contexte dont les juges du tribunal administratif de Besançon pourraient tenir compte. Loin d’être des considérations strictement technico-juridiques, l’ensemble des éléments exposés ont une résonance indéniablement politique. Les juges ne pourront l’ignorer. L’attention qu’iels porteront à leur décision à venir sur la légalité de cette décision anti-pauvres sera d’autant plus grande que la mobilisation de la société civile sera forte.

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Le Collectif citoyen de défense des droits fondamentaux
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Illustration d’en-tête : Aperçu d’un manifestant lors d’une manifestation contre l’arrêté anti-mendicité le 1er juin dernier, tenant une pancarte « à Paris, Macron cajole les riches ; à Besançon, Fagaut harcèle les pauvres ».